编者按：4月11日，中国(内蒙古)自由贸易试验区正式揭牌。实践杂志社特约请内蒙古自治区商务厅党组成员、副厅长郭周明撰文，为您详细解读内蒙古自贸试验区建设的发展定位、重大机遇和开放举措。

以自贸试验区建设为牵引

打造我国向北开放重要桥头堡

郭周明

　　“十五五”开局起步之际，党中央决定设立中国(内蒙古)自由贸易试验区(以下简称内蒙古自贸试验区)，进一步完善自贸试验区总体布局，这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对内蒙古改革开放事业的高度重视，是进一步全面深化改革、推进高水平对外开放、推动高质量发展的重要战略举措，必将为内蒙古自治区主动服务和融入国家重大战略，更好贯彻落实自治区党委“1571”工作部署，推动我国向北开放重要桥头堡建设提质升级带来重大机遇。

呼和浩特综合保税区。(图片来源：新华社)

　　一、深刻认识自贸试验区新时代改革开放综合试验平台定位

　　建设自贸试验区是新时代推进改革开放的重要战略举措，在新时代改革开放进程中具有里程碑意义。我国自贸试验区建设于2013年从上海起步，历经十余年发展，已形成覆盖东西南北中的格局，推出了一大批基础性、开创性改革开放举措，形成了许多标志性、引领性制度创新成果，有效发挥了改革开放综合试验平台作用。内蒙古自贸试验区要因地制宜发挥内蒙古“内联八省近京畿、外接俄蒙通欧亚”的区位优势，深度参与共建“一带一路”和中蒙俄经济走廊建设，通过开展首创性、集成式、差别化探索，为国家打造形态各异的改革开放新高地和进一步全面深化改革开放探索新途径、积累新经验。

　　(一)自贸试验区不是优惠政策的洼地，而是制度创新的高地

　　当前，一些地方无论是党员干部还是市场主体，都不同程度存在“等政策、要优惠”的传统路径依赖，对自贸试验区制度创新的功能定位认识不足，简单将其与税收减免、财政补贴等画等号。习近平总书记强调，自贸试验区建设要“坚持以高水平开放为引领、以制度创新为核心”。设立内蒙古自贸试验区是落实党的二十届四中全会关于优化区域开放布局，打造形态多样的开放高地部署的战略安排。改革进入攻坚期和深水区，阻力小的改革已经基本改完，剩下的都是难啃的硬骨头，破解深层次矛盾和结构性问题的阻力加大，改革攻坚难度增加，制度创新效应递减。在这种形势下，尤其需要澄清思想迷雾，从开局起步就摆脱“要照顾”“争优惠”的传统思维，牢固树立制度创新是自贸试验区核心价值和生命力的理念，坚持不等不靠、自主探索，推动实现制度型开放水平、系统性改革成效与开放型经济质量的协同提升，为新时代进一步全面深化改革蹚出新路子。

　　(二)自贸试验区不是零敲碎打的尝试，而是系统集成的改革

　　《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》明确要求，主动对接国际高标准经贸规则，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，加强改革整体谋划和系统集成。自贸试验区建设绝非单点突进式的优惠政策支持或几项发展举措的简单拼凑，而是通过改革创新顶层设计，突出系统性、整体性和集成化，实现改革举措的协同配套和同向共进。内蒙古自贸试验区要深刻认识到自贸试验区作为全面深化改革开放综合试验平台的功能定位，在建设实施过程中自觉避免“头痛医头、脚痛医脚”，甚至各自为政、相互打架、协同不畅的工作局面，强化系统思维，统筹谋划、整体布局、形成合力，围绕建设无人驾驶等新型智能跨境运输通道，增强跨境班列服务保障能力，打造乳业、草业、新材料、生物医药等重点领域科技创新策源地等集中推出一批引领性、集成性改革举措。

　　(三)自贸试验区不是简单复制，而是差异化特色路径探索

　　习近平总书记指出，“中国将支持自由贸易试验区深化改革创新，持续深化差别化探索”。内蒙古自贸试验区一方面要主动向兄弟省区市学习取经，补齐制度型开放短板弱项，能学的坚决学、学到位，发挥后发优势学习追赶;另一方面要紧扣“着力打造联通内外、辐射周边的信息交流中心、交通物流中心、要素资源配置中心、重点领域科技创新中心和产业合作中心，建设沿边内陆开发开放战略高地和服务保障全国高质量发展示范区域，打造稳边固边、经略周边、服务全国的战略支点”的战略定位，立足独特区位优势、资源禀赋、产业基础，挖掘自身特色亮点和比较优势，在畅通向北开放国际大通道、提升能源和战略资源产业发展质效、打造绿色算力保障枢纽等特色改革试点任务上进行改革探索，尤其是要聚力破解“酒肉穿肠过”难题，以进一步全面深化改革驱动产业创新提速发展。

　　(四)自贸试验区不是“盆景”，而是先行先试的“苗圃”

　　可复制可推广是自贸试验区建设的基本要求。习近平总书记多次把自由贸易试验区比作“试验田”，强调“要播下良种，精心耕作，精心管护，期待有好收成，并且把培育良种的经验推广开来”。截至2025年底，我国自贸试验区在国家层面已累计复制推广485项制度创新成果，这充分表明自贸试验区不仅是局部综合改革试验平台，更是带动区域乃至全国开放发展的重要引擎。要坚决避免将自贸试验区当作一般意义上的特殊功能区，处理好“为国家试制度”和“为当地谋发展”的辩证关系，把握好因地制宜推进制度创新这一核心任务和可复制可推广这一基本要求，找准沿边地区自贸试验区制度创新独特使命任务，在创新发展边民互市贸易、培育口岸经济发展动力、促进农牧业高效发展、提升能源和战略资源产业发展能级等方面推出一批基础性、引领性制度创新实践做法，力争为沿边地区乃至全国制度型开放贡献更多可复制可推广的制度创新成果，切实担负起新设自贸试验区“为国家试制度”的使命职责。

满洲里国门。(图片来源：内蒙古日报)

　　二、牢牢把握自贸试验区建设为全区高水平开放带来的重大机遇

　　建设国家向北开放重要桥头堡是内蒙古的重要使命，内蒙古自贸试验区的设立，标志着我国向北开放重要桥头堡建设进入崭新阶段。站在新起点，内蒙古对外开放要以自贸试验区建设为牵引，推动高水平开放不断向纵深拓展，在制度创新、高水平开放、产业集聚、区域联动等方面强化系统性赋能，促进内蒙古开放型经济高质量发展，更好服务国家改革开放大局。

　　(一)以改革赋权释放制度创新红利

　　改革自主权是自贸试验区最宝贵的制度资源。长期以来，内蒙古面临对外开放“大通道、小外贸”的困境：口岸货运量领跑全国，但落地加工率偏低;过境资源丰富，但本地产业带动有限;地缘优势突出，但制度创新相对滞后。内蒙古内引外联的独特区位优势亟待充分转化为开放势能和发展质效。内蒙古自贸试验区的设立，意味着获得了先行先试的改革自主权，为破解长期制约向北开放的深层次体制机制障碍提供了全新的制度工具，有利于在更广领域、更深层次开展首创性、集成式、差别化探索，深度挖掘改革潜力，着力破解改革难题，为推动高质量发展赋能。

　　内蒙古自贸试验区拥有边境经济合作区、跨境经济合作区、产业协作园区、边民互市贸易区、国家开发开放试验区、跨境电商综合试验区、综合保税区、国家级经济技术开发区等各类开放功能平台，要充分发挥自贸试验区制度创新的撬动作用，构建“自贸区+”多层次开放载体，形成以自贸试验区为引领、各类开放平台协同联动的全域开放新格局。在用好西部大开发、东北全面振兴、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略政策支持基础上，切实用足自贸试验区改革创新这把“尚方宝剑”，该下放的事权要坚决下放，切实赋予自贸试验区与改革相匹配的施政空间;该向上争取的政策授权要主动作为、积极争取，通过改革创新，靶向破解制约高质量发展的制度障碍和堵点卡点，探索形成一批具有沿边特色的制度创新成果，以更加具有竞争力的营商环境和制度环境，推动内蒙古实现从“地理枢纽”到“制度高地”的跃升。

　　(二)以制度型开放提升创新引领发展能级

　　开放是中国式现代化的鲜明标识。国家“十五五”规划纲要提出，实施自由贸易试验区提升战略，开展更大力度制度型开放试验，提升创新引领发展能级。作为我国推进制度型开放的重要载体，自贸试验区承担着对接国际高标准经贸规则、探索高水平开放路径的重要使命。

　　对内蒙古而言，要深入实施自由贸易试验区提升战略，贯彻落实《总体方案》工作部署，对标以全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)等为代表的高标准经贸规则，将扩大开放与体制改革有机结合起来，依托各类对外开放平台、产业载体、口岸集群以及中欧班列东通道、中通道完备的通道体系优势，稳步扩大制度型开放，加快形成公平开放统一高效的市场环境，深化与俄蒙等国在口岸通关、检验检疫、贸易规则等方面的衔接协同，在商品市场开放、要素市场开放、绿色低碳环境制度、电子商务规则、对外开放安全风险防护等领域深化改革创新，以制度型开放赋能要素流动型开放，进一步促进商品、服务、资本、技术、人才、数据等各类要素高效便捷流动，以全方位对内对外开放提升创新发展质效。

　　(三)以产业集聚夯实开放型经济基础

　　实践证明，自贸试验区作为全面深化改革开放的综合试验平台，对于通过开放合作推动产业集聚具有强大的乘数效应。例如，浙江自贸试验区舟山片区围绕油气全产业链，实现由“不产一滴油”到初步形成万亿级油气产业格局的跨越;上海自贸试验区以“中国芯”“创新药”“未来车”“数据港”为核心，形成具有国际竞争力的现代化产业体系。

　　内蒙古是国家的“粮仓”“肉库”“奶罐”“绒都”，“头顶有风光、脚下有煤炭、手中有电网”，新能源、新材料、生物医药、绿色农畜产品等产业基础较好，但总体而言，全区开放型经济发展水平不高。内蒙古自贸试验区要发挥风电、太阳能、煤炭等能源资源富集优势，将资源禀赋、产业优势与制度创新结合起来，推动传统产业转型升级、新兴产业创新发展、未来产业前瞻布局，构建具有特色优势的现代化产业体系。要紧扣经营主体和地方改革诉求，紧盯产业发展全链条、企业发展全周期，加快打造新能源、新材料、生物医药、现代农业、航天航空、绿色算力等重点领域科技创新策源地，提升科技成果转化应用效能，营造一流科技创新生态，推进科技创新和产业创新协同布局、深度融合。要充分利用俄蒙能源矿产、农畜产品等要素资源，持续深化与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域创新协作，进一步放大内外联动的区位优势，提升口岸集群、中欧班列、航线网络、国际陆港等综合服务效能，将通道流量转变为发展增量，激发开放型经济发展活力动力，培育更多具有国际竞争力的支柱产业和拳头产品，推动全区外贸扩容提质和双向投资合作高质量发展。

　　(四)以区域联动拓展开放发展空间

　　通过先行先试，探索形成可复制可推广的改革试点经验，是自贸试验区建设的重要使命。自贸试验区既是制度创新平台，也是探索区域经济合作新模式、驱动全方位开放的重要载体。从地方实践来看，自贸试验区主要通过两种途径增强辐射带动效应。一是推进联动发展区建设，将制度创新成果向周边区域延伸应用，形成以自贸试验区为核心、联动发展区为支撑、辐射带动更大范围开放发展的格局。二是推动制度创新成果复制推广，将成熟经验上升为省级或国家制度安排并向更大范围复制推广，更好服务全国改革开放大局。

　　对内蒙古而言，推进自贸试验区建设，要有“试在片区、带动全区、服务全国”的意识。一方面，要强化区内改革同全域改革联动。借鉴上海、广东、新疆等地经验，加快设立联动发展区，形成“自贸试验区先行先试、联动发展区协同推进、全域逐步拓展”的梯次开放格局。另一方面，要深化与国内外区域合作，提升开放能级。作为沿边省区，尤其要科学把握大国关系、国际形势演变对国际产供链带来的深刻影响，把握国际市场供需变化带来的新机遇，做好基础设施“硬联通”、做实规则标准“软联通”、做暖交往交流“心联通”，深化贸易、投资、服务、人文等领域务实合作，拓展国际“朋友圈”，同时更好服务国内各省区市深度融入共建“一带一路”和中蒙俄经济走廊建设，从整体上深化拓展与俄蒙等国开放合作，切实发挥内蒙古作为国家向北开放重要桥头堡内外联动、支撑保障的大通道大枢纽作用。

一列中欧班列通过二连浩特铁路口岸入境。(图片来源：新华社)

　　三、锚定自贸试验区建设目标打造新时代改革开放新高地

　　“只有真抓才能攻坚克难，只有实干才能梦想成真。”内蒙古自贸试验区要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以铸牢中华民族共同体意识为主线，树立和践行正确政绩观，切实担当起改革开放“排头兵”、创新发展“先行者”的使命，锚定投资贸易便利、创新生态良好、优势产业集聚、国际交往活跃的高水平自由贸易园区建设目标，将自身开放战略纳入国家向北开放总体布局，用好国内国际两个市场、两种资源，从更广领域、更深层次拓展开放型经济发展空间，以钉钉子精神确保各项改革举措落实到位，助力建设联通内外、辐射周边、资源集聚集散、要素融汇融通的全域开放平台，加快打造新时代改革开放新高地。

　　(一)大抓解放思想，凝聚开放共识

　　推进内蒙古自贸试验区建设，必须在凝聚开放创新共识、激励干部担当、加强宣传引导等方面同步发力。一是把解放思想、大胆创新作为推进自贸试验区建设的首要任务，密集开展动员学习，引导各级干部深刻认识自贸试验区“以制度创新为核心”的本质要求，打破思维定式，转变思想观念，继续增强敢想敢干、敢为人先的闯劲干劲和改革创新精神。二是完善容错纠错机制，落实“三个区分开来”要求，鼓励干部“大胆试、大胆闯、自主改”，为勇于担当、敢于创新的干部撑腰鼓劲，在全区形成鼓励探索、宽容失败、支持改革的浓厚氛围。三是统筹做好政策措施宣介解读，充分利用各类媒体平台，广泛宣传内蒙古自贸试验区“开拓进取、攻坚克难”的生动实践、改革亮点、建设成效和发展机遇，持续扩大社会影响力。

　　(二)强化责任落实，推动改革见效

　　推进内蒙古自贸试验区建设，要在工作机制、任务落实和企业服务等方面统筹推进，不折不扣抓落实，快马加鞭抓落实，勇于创新抓落实，以上率下抓落实，确保改革举措落地见效。一是强化全区“一盘棋”的大局意识，防止和克服“本位主义”，增强行动协同。各地区、各部门要躬身入局、挺膺担当，形成齐抓共促、协同推进的改革合力，使自贸试验区建设成为全区上下共同推进的改革实践，真正形成各方参与、协同发力的生动局面。各片区要协同联动、错位发展、各展所长。呼和浩特片区要发挥首府辐射带动作用，以战略性新兴产业和现代服务业为牵引，打造国家向北开放重要桥头堡核心枢纽及特色产业高质量发展的创新集聚区。满洲里片区和二连浩特片区要发挥综合枢纽口岸优势，着力提升城市配套功能，打造服务保障国家向北开放的“现代驿站”，全方位赋能中蒙俄经济走廊建设，服务构建周边命运共同体。二是各有关厅局和片区所在盟市要坚持清单化管理、项目化推进，对每项改革任务明确责任主体和完成时限，持续强化跟踪问效，全力推进各项改革试点任务细化落实。三是各片区要坚持目标导向、问题导向、结果导向，切实将企业作为重要主体，以企业需求为根本出发点，建立企业诉求常态化反映机制，聚焦要素保障、融资支持、市场开拓等企业反映的突出问题，主动对接相关厅局和部委争取政策支持，切实把企业需求转化为改革行动清单，打通政策落地“最后一公里”，不断增强市场主体获得感，将营商环境满意度转化为区域招商吸引力和开放发展竞争力。

　　(三)深化统筹联动，拓展发展空间

　　推进内蒙古自贸试验区建设，关键在于跳出“就片区论片区”的思维局限，完善制度创新转化机制，强化平台协同，提升改革落实效能。一是建立制度创新成果评估、复制推广和动态调整机制，推动成熟经验由试点成果向制度安排转化，加快典型经验做法复制推广。二是统筹各类开放平台资源，推动自贸试验区与跨境经济合作区、综合保税区、跨境电商综试区、产业协作园区等平台联动发展，促进政策、产业和要素资源集聚集成，形成优势叠加、协同推进的开放局面。三是深化与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域合作，用好京蒙协作机制，多渠道集中集聚全国范围内对俄对蒙合作优质生产要素，推动向北开放动力系统从“刀片式”小切口向“斧背式”宽口径转变，把通道优势切实转化为畅通国内国际产供链、服务全国统一大市场建设、深化区域全方位互利协作的综合优势。

　　(四)加大赋能保障，强化多元支撑

　　自贸试验区建设是一项系统工程，必须在政策配套、改革赋权、法治建设和智力支撑四个方面协同发力。一是在政策配套上，对标兄弟省区经验做法，推动财政、海关、科技等部门，围绕专项资金、口岸监管、技术攻关等领域出台改革举措和支持政策，增强改革取向一致性，形成多部门协同发力、政策叠加赋能的支撑格局。二是在改革赋权上，全面统筹开放与安全，坚持“应放尽放、需放尽放”原则，采取“负面清单式”放权或“基层点菜”模式，分批次将经济社会管理权限下放至自贸试验区，推动“区内事区内办”，切实赋予各片区与改革使命相匹配的施政空间。三是在法治保障上，稳步推进自贸试验区立法工作，推动出台管理条例等地方性法规，系统规范管理体制、改革权限、运行机制和风险防控要求，统筹发展和安全，以科学完备的制度规范支撑高水平安全，为制度创新提供稳定、透明、可预期的法治环境，确保改革探索行稳致远。四是在智力支撑上，制定专题培训方案，综合运用理论学习中心组、干部大讲堂等平台提升干部队伍理论素养、政策水平和专业能力，组织业务骨干赴其他自贸试验区学习考察;积极筹建智库平台，成立专家咨询委员会，吸引具有国际视野、熟悉国际经贸规则的高层次人才集聚，为改革创新持续提供智力支持。

　　作者简介：郭周明，现任内蒙古自治区商务厅党组成员、副厅长。北京大学法学院法律硕士(国际商法方向)，中国社会科学院研究生院政府政策与公共管理系国民经济学博士，中国国际经济交流中心应用经济学博士后，中组部、团中央赴内蒙古第22批博士服务团团长。曾任商务部中国商务出版社社长兼总编辑、《国际贸易》杂志社社长兼主编。